Brasil y África: Política exterior brasilera en África

Posted on noviembre 1, 2012

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Por: Jerónimo Delgådo Caicedo
Coordinador – Estudios Africanos
jeronimo.delgado@uexternado.edu.co

La política exterior de Brasil en África se enmarca dentro de su proyección como potencia media emergente en el sistema internacional.  Sus inicios datan del gobierno de Jânio Quadros (1960) con lo que él llamó la “Política Exterior Independiente” que estaba destinada a fortalecer la idea de una herencia común entre los pueblos de Brasil y África y así reconocer la convergencia cultural entre los dos. Posteriormente, en la década de 1970, la política internacional de Brasilia opta por el “tercermundismo”, es decir, los objetivos estaban destinados a reducir el grado de dependencia de Brasil por medio de la redefinición de su papel internacional y de la diversificación de las relaciones externas, principalmente identificando como socios importantes a países del sur[1]. Es bajo esta premisa que se reconoce la independencia de Angola, Mozambique, São Tomé y Príncipe, Cabo Verde y Guinea-Bissau en 1975.

Las aproximaciones al continente africano radicaban en un mutuo conocimiento que generó un sinnúmero de acciones políticas y diplomáticas que se tradujeron en una importante densidad de relaciones en los dos lados del Atlántico[2].  Con base en lo anterior, es preciso puntualizar que, a diferencia de la mayoría de los países de América Latina que ubicaron a sus diplomáticos de más alto nivel principalmente en Europa o Estados Unidos, Itamaraty decidió concretar sus intereses en África a través del envío de sus mejores diplomáticos y, de igual forma, buscó justificar la importancia de África para los intereses nacionales del país a través de la investigación en los centros educativos sobre la realidad del continente y el impulso del reconocimiento de la “africanía”[3].  Así, la evocación de una herencia común, de una historia compartida y del reconocimiento de la contribución cultural y étnica que tuvo África en la formación del Estado-nación brasilero fomentaron también el interés mutuo tanto desde Brasilia como desde las capitales africanas.

Algunas décadas después, con la llegada al poder de Luiz Inácio Lula da Silva en 2003, se adopta un nuevo esquema que opta por una política de selectividad – y el hecho de que muchos países africanos dejaran de pagar su deuda a Brasil sirvió para justificar esta decisión –. Este “costo–África” permite que la visión de Brasilia pase del tercermundismo al afro-pesimismo[4] y la visualización estratégica se centre en relaciones bilaterales con intereses concretos.

Ahora bien, para entender el manejo contemporáneo de la política exterior hacia África se deben examinar los intereses de Brasilia en los tres niveles que constituyen la política exterior de los Estados: el político-diplomático, el económico-comercial y el estratégico-militar. Desde la dimensión político-diplomática, la estrategia de Itamaraty se enmarca dentro de la configuración de un “eje del Sur”, del cual Brasil se presenta como una de las cabezas visibles. El gobierno de Lula buscó terminar con el paradigma del neoliberalismo a través de la búsqueda de complementariedades entre los países del Sur – con un énfasis especial en los vínculos con África – usando la solidaridad como elemento fundamental de la política exterior.

Los pilares de esta propuesta, y que se ven reflejados en los lineamientos de la diplomacia brasileña, son formar una identidad frente al Sur – es decir, frente a las vulnerabilidades, retos y dependencias comunes – y no frente al subdesarrollo[5] y consolidar las “alianzas del Sur” dentro de organizaciones multilaterales. Brasil ha celebrado múltiples encuentros bilaterales y multilaterales con diferentes países africanos, de los cuales, el “Brazil – African Forum: Politics Partnership and Trade” se constituye como una de las iniciativas más exitosas.  Igualmente, para comprender la magnitud de este nuevo entendimiento Sur – Sur se debe tener en cuenta que Brasil es el país latinoamericano con mayor presencia diplomática en África y en el mundo. El país cuenta con embajadas en 34 países africanos[6] y existen tres divisiones de África al interior de Itamaraty donde cada una se ocupa de un grupo de países y de organizaciones multilaterales diferentes. Por ejemplo, la División II de África se encarga de los “viejos Estados seleccionados” en la década de 1990, así como los Países Africanos de Lengua Oficial Portuguesa[7] (PALOP) y la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP) que son los elementos prioritarios de este segmento.

Ahora bien, Brasil ha logrado identificar y mantener a sus socios estratégicos en la región (Sudáfrica, Angola y Nigeria) sin desvincularse de un proceso de inserción en las dinámicas multilaterales del continente, como lo demuestra la cooperación activa que ha tenido el gobierno Lula con los países de la Comunidad para el Desarrollo del África Austral (SADC), los acercamientos con los acercamientos a la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD) y con la Unión Africana (UA).  Sin embargo, el aliado político más fuerte de Brasil en el continente ha sido Sudáfrica. Con este país se presentan las dinámicas más importantes a nivel político-diplomático, la mayoría de las cuales confluyen en una única palabra: IBSA (India, Brasil, Sudáfrica).

IBSA  es un foro de diálogo trilateral creado en 2003 que funciona con un esquema donde confluyen tres pilares fundamentales: Primero, servir como espacio de coordinación y de consulta en aspectos políticos significativos como la reforma de las Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad; segundo, fomentar la cooperación trilateral en áreas y proyectos particulares a través de sus 16 grupos de trabajo; y tercero, crear un Fondo (Facility Fund) que permita ayudar a los países menos desarrollados en sectores críticos bajo un esquema de solidaridad[8].  IBSA nace en contraposición a la lógica de la cooperación sur – sur tipo NOAL según la cual todos los países subdesarrollados comparten los mismos problemas, oportunidades y dificultades y por lo tanto se les pueden aplicar las mismas soluciones de manera uniforme[9]. Bajo este esquema, Brasil ha podido profundizar su estrategia de continuidad hacia África al tiempo que ha logrado garantizar su capacidad de influencia en las cuestiones globales. África se convierte entonces en uno de los catalizadores de las aspiraciones globales de Brasil.

El gobierno Lula ha logrado que la relación entre África y Brasil sea asociativa y no mutuamente excluyente. IBSA, a su vez, se ha consolidado como una estrategia efectiva de soft-balancing en las instituciones internacionales y ha permitido que países africanos se “adhieran” a las decisiones contrarias al Norte que buscan defender sus intereses sin que existan grandes represalias al respecto. El caso del acceso a los medicamentos genéricos es el mejor ejemplo de esto.[10]

Desde la dimensión comercial y económica, se debe tener en cuenta como primer elemento la estructura de comercio internacional que maneja Brasil actualmente y que proviene de una tradición exportadora de unos pocos bienes commodities como el tabaco y el azúcar, pero que hoy posee una importante ventaja comparativa en la producción de bienes industrializados intermedios[11]. Esta situación desembocó en que, entre 2001 y 2008, la participación de los socios comerciales tradicionales de Brasil decreciera en un 15,4%, mientras que con China aumentara un 8,1% y con África Subsahariana aumentara de 4,68% a 7,18%.[12] Se logró entonces, a través del comercio, un objetivo político de largo plazo: la disminución de la vulnerabilidad económica de Brasil en el sistema internacional.

Como segundo elemento, la nueva estrategia de política exterior ha permitido que un número importante de empresas brasileñas se conviertan en transnacionales, una modalidad poco explorada entre los países del sur. Para el caso africano, el mejor ejemplo es tal vez Petrobras[13] que actualmente está presente en Nigeria, Angola, Guinea Ecuatorial, Libia, Tanzania, Mozambique y Senegal trabajando con empresas locales y extranjeras en la exploración de aguas profundas y en los segmentos de exploración y producción[14]. Esta internacionalización también proviene de los países africanos, prueba de ello es la petrolera angoleña Somoil que está disputando unos terrenos en Bacia do Recôncavo para su exploración, siendo la primera empresa de Angola con actividades de este tipo a nivel internacional.

Como tercer elemento está el comportamiento de Brasil hacia África a nivel multilateral que se hace presente a través de dos colectivos: el primero IBSA y el segundo MERCOSUR. Con respecto a IBSA debe aclararse que este foro trilateral no es un grupo comercial o económico, sin embargo, los tres países son conscientes de la importancia para sus intereses nacionales de construir complementariedades y sinergias que les permitan desarrollar sus economías nacionales. Por lo anterior, el marco del IBSA ha servido para que Brasil aumentara sus intercambios comerciales con Sudáfrica, por ejemplo, en un 317%.[15] No obstante, los flujos comerciales entre Brasil y Sudáfrica son de carácter asimétrico ya que el primero exporta principalmente aparatos eléctricos y metales de hierro; mientras que el segundo exporta predominantemente productos químicos, metales comunes y metales preciosos.[16]

El segundo colectivo es el MERCOSUR que se ha convertido en la punta de lanza de Brasil hacia la conformación de alianzas de carácter económico en la región del Atlántico Sur. De esta forma, Brasilia logró la firma de un Acuerdo de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la SACU (Unión Aduanera de África Austral) en 2004 con Sudáfrica como la puerta de entrada al continente africano.

El elemento final del análisis geopolítico lo constituye la dimensión estratégico-militar. Es necesario mencionar que hasta la década de 1990 el Atlántico tuvo un importante valor estratégico dentro de la lógica del conflicto Este-Oeste en la cual Occidente veía en la presencia brasileña un elemento para contrabalancear la influencia Soviética en la región[17]. La inclinación hacia el sur por parte de Brasil mediante el reconocimiento de la independencia de las colonias portuguesas en 1975 cambió la dinámica configurándolo como un país “amigo de África”.

Itamaraty y la Escuela Superior de Guerra replantearon entonces el esquema de defensa y seguridad para el Atlántico y crearon una organización para el mantenimiento de la paz y de la seguridad en la región, la llamada: Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS). Esta iniciativa permitió que la región fuera considerada como la zona desmilitarizada más grande del mundo[18] y a Brasil como el país pivote del mantenimiento de la seguridad para el Atlántico afro-sudamericano.

Un segundo punto dentro del tema de lo estratégico-militar es la participación de Brasil en las Operaciones de Mantenimiento de Paz en África. El Estado brasileño se ha hecho presente con “observadores militares y policiales, equipos médicos y de enfermería del Ejército, veedores electorales y compañías de ingeniería”[19] en diferentes misiones de observación y verificación de las Naciones Unidas en el continente africano[20]. Con lo anterior, Brasil demuestra un compromiso importante con África y un uso de la lógica geopolítica de potencia emergente para incrementar su reconocimiento en el sistema internacional.

Un último elemento con respecto a la dimensión estratégico-militar es, de nuevo, el IBSA. Esta alianza, como mecanismo coordinador trilateral de la defensa en sus respectivas regiones, establece como uno de sus objetivos el desarrollo de la tecnología en defensa, la cooperación para la industria militar y el trabajo conjunto en proyectos pacíficos con energía nuclear.  Lo anterior es importante debido al inicio de ejercicios militares marítimos conjuntos que los tres Estados realizaron en las proximidades de Ciudad del Cabo en Sudáfrica. No se debe olvidar que los tres países son las potencias de sus respectivas regiones y el mantenimiento de la paz y de la seguridad depende en buena parte de la capacidad de acción que tenga cada una para manejar adecuadamente una situación crítica.

Finalmente, se debe ver la política exterior de Brasil hacia África como un trampolín que ha contribuido con la posición privilegiada con la que el país cuenta actualmente en el sistema internacional. Brasil, entonces, ha demostrado los beneficios que genera una política exterior universalista que se aparta del tradicional respice polum que domina la mayoría de cancillerías en América Latina.


[1] Gladys Lechini, “La imagen en el espejo: la política africana de Brasil (1960-2000).” En: Argentina y África en el espejo de Brasil: ¿Política por impulsos o construcción de una política exterior? Primera Edición. Buenos Aires. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales – CLACSO. 2006, p. 110

[2] Gladys Lechini, op.cit., p. 104

[3] El término “africanía” es acuñado por el antropólogo cubano Fernando Ortiz, iniciador de los estudios afro-cubanos en su país, en contraposición al término negritudes (de origen franco africano: negritudes), al término “blackness” de origen anglosajón o el de “presencia africana.” Véase: Luis Beltrán, “Consideraciones sobre los estudios afroamericanos y africanos en Iberoamérica.” En: Los estudios afroamericanos y africanos en América Latina: herencia, presencia y visiones del otro. Gladys Lechini (compiladora), Centro de Estudios Avanzados, Programa de Estudios Africanos, Córdoba; CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. 2008.

[4] Gladys Lechini, op.cit., p. 116.

[5]“Trade must be a tool not only to create wealth but also to distribute it in a more equitable way.”. Extracto del discurso del Canciller brasileño Celso Amorim durante las reuniones de la Organización Mundial del Comercio en Cancún – 2003. Véase: Gladys Lechini, “Middle Powers: IBSA and the new South-South Cooperation.”  En: NACLA Report on the Americas. 40:5. 2007, p. 29.

[6] Las embajadas de Brasil en África son: Angola, Argelia, Benín, Botswana, Burkina Faso, Cabo Verde, Camerún, Côte d’Ivoire, Egipto, Etiopía, Gabón, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Kenya, Libia, Marruecos, Malí, Mauritania, Mozambique, Namibia, Níger, Nigeria, República del Congo, República Democrática del Congo, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sudáfrica, Sudán, Tanzania, Túnez, Zambia y Zimbabwe.

[7] Los PALOPS son: Angola, Cabo Verde, Guinea Bissau, Mozambique y Santo Tomé y Príncipe.

[8] Paulo Sotero, “Emerging Powers: India, Brazil and South Africa (IBSA) and the Future of South-South Cooperation.” Agosto. 2009. Los proyectos de cooperación llevados mediante el Facility Fund del IBSA, con tutelaje de la ONU fueran implementados en: Haití, Guinea Bissau y Cabo Verde. El primer país, de una fuerte presencia de africanos y afrodescendientes hace parte de la esfera de influencia de Brasil. Los otros dos Estados, de los PALOPS. ¿Coincidencia o influencia?

[9] Gladys Lechini (2), op.cit, p. 28.

[10] Muestra de esto es la creación de la Central Internacional de Compra de Medicamentos, decisión aplaudida por los países africanos y defendida por Brasilia en todos sus niveles. Estos son algunos extractos del discurso del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, en la ceremonia de lanzamiento de la Central Internacional de Compra de Medicamentos: “No es posible tener paz y prosperidad en un mundo donde millones de personas continúan viviendo en situación de extrema pobreza. La guerra que tenemos que trabar es contra el hambre, la pobreza y otras formas de exclusión, como la falta de acceso a medicamentos esenciales… La Central de Medicamentos que lanzamos hoy es el resultado concreto de ese esfuerzo. Tendrá como objetivo comprar medicamentos a gran escala para combatir las tres enfermedades que más afectan a los países pobres: el SIDA, la malaria y la tuberculosis”. Discurso pronunciado en la ciudad de Nueva York el 19 de Septiembre de 2006. Disponible en: http://www.mre.gov.br/espanhol/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=2925

[11] Ibid.

[12] Stefan Schmalz, “Brazil in the global trade system – Towards a “new axis of the south”?” Documento presentado en la reunion anual: the ISA’s 50th ANNUAL CONVENTION “EXPLORING THE PAST, ANTICIPATING THE FUTURE”, Nueva York.  Feb 15, 2009

[13] Pero no se limita a la petrolera, otras empresas con operaciones en el continente africano son: CVRD, Gerdau, Usiminas, Ambev y Embraer.

[14] Diego Campos. “A Africa na politica externa brasileira.” Meridiano. 47 93. Abril. 2008.

[15] Ibid.

[16] Gladys Lechini (1), op.cit., p. 207.

[17] Gladys Lechini (1), op.cit., p. 132.

[18] José Flávio Sombra Saraiva, “O Brasil e a África no Atlântico Sul: uma visão de paz e cooperação na história da construção africano-brasileira no Atlântico Sul.” En: Anais do X Congresso de ALADAA. Rio de Janeiro. Educam. Centro de Estudios Afro-Asiáticos, p. III. 27.

[19] Gladys Lechini, op.cit, pp. 135-136.

[20] Las Misiones son: 1) En Angola: Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola – UNAVEM I, II y III. Misión de Observación de las Naciones Unidas en Angola – MONUA. 2) En Ruanda y Uganda: Misión de Observación de las Naciones Unidas en Ruanda y Uganda (UNOMUR). 3) En Liberia: Misión de Observación de las Naciones Unidas en Liberia (UNOMIL). 4) En Mozambique: Operación de Naciones Unidas en Mozambique (ONUMUOZ) y 5) En Sudáfrica: Misión de Observación de las Naciones Unidas en Sudáfrica (UNOMSA).

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