La Política Migratoria Sudafricana: entre contradicciones y continuidades

Posted on octubre 30, 2012

0



Por: María Camila Barriga y Nataly Bernal
Asistentes de Investigación – Estudios Africanos
maria.barriga@est.uexternado.edu.co
nataly.bernal@est.uexternado.edu.co

They come from all over, and they are all sorts, the new African migrants. There are the professionals (…). There are the traders (…). There are the hawkers and hustlers (…) And then there are the criminals. (And South Africans, of all colours, will invariably tell you that there are far too many who fit into this category).

The signs of the African invasion are there, all over the city. From the streets of Yeoville, jostling with Zimbabweans who have fled economic collapse, to the discreet hotels of Illovo and Rivonia, where the corrupt Congolese and Angolan elites come to play, and spend their ill-gotten gains. It’s enough to make apartheid’s planners turn in their graves. But that’s no bad thing.[1]

La diversidad y vitalidad de las ciudades sudafricanas están expresadas en el contraste de su población. Ciudadanos de toda África confluyen en un mismo espacio, atraídos por el gran crecimiento y desarrollo que ha logrado el país. En este sentido, al ser la economía más grande de África – con un PIB de USD$363.70[2] billones – y el abanderado de la reconciliación y renacimiento africano, Sudáfrica se convierte en un epicentro de atracción de migrantes provenientes, en especial, del resto del resto del continente africano.

En Sudáfrica, las dinámicas migratorias actuales están condicionadas por su historia y el Apartheid ha influido considerablemente en la conducción de la política migratoria del país. Los esfuerzos de reconciliación nacional del gobierno democrático establecido en 1994 han tendido a suprimir los elementos de la política de segregación del régimen. Ahora bien,las prácticas de exclusión – sobre todo en materia de migración – implementadas por más de un siglo en el país son un gran reto para los gobiernos democráticos, quienes se han esforzado por mantener el papel económico preponderante del Estado y combatir los rezagos del anterior régimen. Así, es pertinente preguntarse si estos esfuerzos, en el ámbito de las migraciones, han sido efectivos.

En 1948, con la creación del Apartheid se oficializa la segregación racial como una política de Estado para la consecución de una ‘Sudáfrica Blanca’. En este sentido, sobre la base de la concepción de ‘desarrollos separados’, la minoría afrikáner construyó un aparato legal y material cuyo objetivo era “hacer de Sudáfrica un lugar seguro para un grupo pequeño, relativamente pobre, nuevo [para el país] e incapaz – sin la ayuda del Estado – de sobrevivir ya sea a la astucia y experiencia empresarial inglesa o a la competencia de mano de obra negra en un mercado laboral abierto”[3].

Dicho aparato legal contenía una serie de normas que vulneraban sistemáticamente los derechos de la población no blanca, en especial la negra dentro del país. De esta forma, desde el Estado tanto los nacionales como los inmigrantes eran beneficiados o excluidos dependiendo de su condición racial.

Este enfoque migratorio se materializó en las dos principales leyes migratorias del régimen: The Aliens Control Act (1937) y The Aliens registration Act (1939). Con la primera se establece explícitamente la condición racial como criterio de entrada al territorio sudafricano. La segunda, no sólo controla la entrada de inmigrantes sino que regula y vigila su estadía en el país.En segundo lugar, se genera una política migratoria basada en un enfoque de dos puertas. Una puerta de entrada recibiendo a poblaciones que cumplían con los criterios de atracción definidos por la minoría en el poder, y la otra, la puerta de atrás, tenía una doble función. Por un lado, impedir que los migrantes no deseados entrasen y por el otro, permitiendo el ingreso temporal de mano de obra barata. Este sistema estaba intrínsecamente conectado al esquema del ‘Gran Apartheid’, particularmente a través de la política de asentamientos [bantustanes], que borraron las fronteras entre ciudadanos y extranjeros en una forma que pocas sociedades han logrado[5].En este orden de ideas, la política migratoria sudafricana durante el Apartheid se puede analizar desde dos ejes. En primer lugar, se presenta un proceso de desnacionalización[4] de la población negra nativa, el cual se materializa con la expedición principalmente de dos normas: The Native Lands Act (1913), que establece territorios negros dentro del país, fuera de los cuales la población negra no podía obtener ni ser propietario de tierras; y en 1950 The Group Areas Act, en la que se crearon los bantustanes – producto de la división del territorio nacional – que eran las zonas más pobres donde se concentraba a la población negra. De esta manera, estas políticas – sumadas a las demás normas del régimen del Apartheid –  generaron que los negros fuera de los bantustanes se convirtieran en extranjeros en su propia tierra.

Ahora bien, a finales de la década de 1980 y como resultado de las presiones internacionales y el proceso de negociación entre el Partido Nacional en el poder y el Congreso Nacional Africano, se realizan algunos cambios en la política migratoria sudafricana con el fin de ‘des-racializarla’. No obstante, en 1991 durante la administración de DeKlerk se expide lo que se denominó ‘La última ley del Apartheid’ y es en esta ley en la cual se basaría la política migratoria de Sudáfrica en la década de 1990.

La segunda Aliens Control Act de 1991 reunió todas las leyes en materia de inmigración expedidas por los diferentes gobiernos del Apartheid desde 1937 y de esta forma, se convirtió en una contradicción entre el proceso de democratización de Sudáfrica y el manejo de los extranjeros en el país. Como consecuencia, la norma da continuidad a una visión negativa del inmigrante que implicaba una aproximación coercitiva del Estado hacia él. Lo anterior se evidenció en la utilización de términos que permitían diferentes interpretaciones y de esta manera, la ley se prestaba para ejercer acciones desfavorables y  que – en algunos casos –  vulneraban los derechos de los inmigrantes[6].

De igual manera, se promulgaron leyes dirigidas al control y a la regulación de los flujos migratorios, siendo las más importantes la Ley sobre Refugiados de 1997 y la Ley de Inmigración de 2002. Esta última dirigida a regular a las personas que iban a ser admitidas en el país, las que tenían intención de convertirse en residentes y finalmente, aquellas que saldrían de éste. Además, establecía las condiciones para las distintas categorías de migrantes permanentes y temporales así como regulaba la detención y deportación de los indocumentados. Adicionalmente, en 1996 se redacta una nueva Constitución y una Carta de Derechos en las cuales se sustituye la palabra ‘citizens’ por ‘all persons’ en la asignación de libertades fundamentales y que se interpreta como una inclusión del inmigrante y una percepción del mismo como sujeto de derechos. Sin embargo, se evidencia que en su sección 36 se establecen diferentes tipos de derechos en razón del estatus migratorio de la persona.No obstante, con la llegada del Congreso Nacional Africano al poder en 1994 se incrementó la inmigración procedente de otros países africanos cuyos movimientos habían sido restringidos durante el Apartheid. Durante esta época crece considerablemente el flujo hacia Sudáfrica de personas interesadas principalmente en oportunidades de empleo, sea legal – esencialmente en el sector minero y de manufacturas – o informal – tales como los trabajos en granjas y las labores domésticas. Así, con la intención de  otorgar garantías mínimas a los trabajadores extranjeros y a su vez, darles un estatus legal a las personas que se encontraban en el país por un período de tiempo considerable, el gobierno sudafricano implementó una serie de amnistías entre 1996 y 2000[7].

En este orden de ideas, en el imaginario sudafricano, los asentamientos informales alrededor de las principales ciudades, el aumento de la delincuencia y el desempleo y la propagación de enfermedades como el VIH/SIDA son consecuencia directa de la inmigración irregular. Así mismo, la pérdida de oportunidades laborales de los nacionales es percibida como el resultado de la llegada de migrantes más capacitados o que están dispuestos a trabar por un salario más bajo. La consecuencia: surgen dinámicas de xenofobia en dentro de la sociedad sudafricana que empieza a percibir a los extranjeros como una amenaza, y lo anterior se traduce en actitudes en contra de estas personas que se asemejan a las prácticas de discriminación durante el Apartheid, pero ahora podría decirse que la segregación es “desracializada” y se concentra en los inmigrantes[9].  El problema aparece cuando ingresan personas de forma irregular a ocupar trabajos que podrían ocupar ciudadanos sudafricanos que aún no han sido incluidos dentro del mercado laboral nacional después del Apartheid.  Así mismo, estos migrantes irregulares no cumplen con las condiciones legales necesarias para su inserción en la sociedad, y en consecuencia son percibidos como un obstáculo para el logro de los objetivos de la nueva agenda de desarrollo sudafricana.La población extranjera en Sudáfrica, tanto documentada como indocumentada, para 2010 se estima entre 1.6 a 2 millones de personas equivalentes a entre el 3% y 4% de la población nacional[8]. Estos migrantes están constituidos principalmente por personas provenientes de países cercanos a Sudáfrica como Zimbabwe, Zambia, Lesotho, Malawi, Swazilandia y Tanzania, que ven en el país austral una oportunidad para alcanzar mayores niveles de vida y tener una posibilidad de empleo, y en algunos casos, de asilo. Por el contrario, existe otro grupo de migrantes conformado esencialmente por personas capacitadas y profesionales que traen nuevos conocimientos al país y por tanto, favorecerán el crecimiento y el desarrollo. La percepción que se tiene de estos en general es favorable y su estatus migratorio en el país es regular.

En segundo lugar, el gobierno enmarcó la reforma de la política de inmigración principalmente como un problema de control y exclusión, en lugar de tomarlo como una oportunidad de gestión y desarrollo. En este sentido, se obstaculizan sus esfuerzos para ir más allá de la estructura heredada de la época del Apartheid.En primer lugar, el nuevo proyecto de construcción nacional después de 1994 no veía la inmigración como algo positivo o deseable, y – como resultado del aislamiento de los años del Apartheid – la llegada de los migrantes y refugiados de otras partes de África causó pánico generalizado entre los sudafricanos que trajo consigo un comportamiento de intolerancia hacia los extranjeros.En síntesis y como resultado de la situación del país en materia de migraciones, los esfuerzos por definir y establecer una política migratoria post-Apartheid buscaron centrarse en “el nuevo rol de Sudáfrica en el continente, la relación entre migración y desarrollo y el problema de xenofobia en el país”[10]. No obstante, su evolución, desarrollo e implementación ha llevado tiempo dado que – de acuerdo con Crush – hubo tres factores[11] que incidieron en la tardía formulación de la política:

Finalmente, el desarrollo de un nuevo nacionalismo posterior al Apartheid fomentó una visión de los extranjeros como una amenaza para las perspectivas y esperanzas de los ciudadanos en la economía de Sudáfrica.

En efecto, la política migratoria del Estado sudafricano se centra en la regulación o restricción de los flujos migratorios.

“Sudáfrica deporta entre 150 000 y 200 000 migrantes por año. La mayoría de los migrantes son arrestados en las calles o en los lugares de trabajo y son remitidos a un centro de retención privado al oriente de la ciudad de Lindela. Este centro ha sido foco de controversia y es materia de permanentes investigaciones de derechos humanos sobre el tratamiento a los migrantes”[12].

Sin embargo, durante los últimos años el gobierno ha intentado establecer un cambio en la percepción de la inmigración de tal forma que el inmigrante pueda adquirir una mayor importancia en el desarrollo del país. Como respuesta a los grandes flujos migratorios, el Estado es consciente de que debe, en primer lugar, crear políticas migratorias más inclusivas que ofrezcan oportunidades para las personas del continente que se han visto afectadas por los conflictos y las crisis dentro de sus países. En segundo lugar, se pretenden superar las deficiencias y distorsiones de los trabajos regionales a través de un efectivo intercambio de conocimientos. En tercer lugar, se debe facilitar el apoyo a las economías en zonas rurales y urbanas para transferir capital social y asegurar los medios de subsistencia[13]. Todo lo anterior busca generar un desarrollo coordinado tanto por nacionales sudafricanos como por migrantes.

Finalmente, se reconoce la importancia que Sudáfrica juega en el contexto regional dado que se ha consolidado como el bastión del ideal africano de unión y progreso. En este sentido, como resultado de su desarrollo y la superación de un pasado basado en la segregación, el país se ha convertido en un Estado líder en África subsahariana. De esta forma, a partir de 1994 ha implementado un discurso basado en la unión de los pueblos africanos y el renacimiento del continente. Así, podría plantearse el interrogante de ¿cómo el Estado sudafricano puede conciliar este discurso con sus políticas – y sobre todo prácticas – migratorias que han estado basadas en una visión negativa del inmigrante?


[1] Phillips, B. (2002) “Out of Lagos” en From Jo’bug to Jozi: Stories about Africa’s infamous city, Londres, Penguin Books p.206.

[2] The World Bank Group (2011) “Data Profile: South Africa” [en línea], disponible en: http://ddp-ext.worldbank.org/ext/ddpreports/ViewSharedReport?&CF=&REPORT_ID=9147&REQUEST_TYPE=VIEWADVANCED

[3] Furlong citado en Gordon, A. (1996) Understanding Contemporary Africa, Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers, p. 349.

[4] Wa Kabwe – Segatti, A. (edit.), (2006), Migration in Post-Apartheid South Africa: Challenges and questions to policy makers, Paris, Fonds d’analyse des sociétés politiques (FASOPO), [en línea], disponible en: http://www.fasopo.org/publications/migrations_1106.pdf. P.37

[5] Ibíd.

[6] Un claro ejemplo, el término de ‘orden público’ que en la sección 47 se presta para “restricciones considerables a los derechos constitucionales de los inmigrantes indocumentados” (Ibíd. p.45)

[7]Centro de Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona – CIDOB. (2005) “Claves para interpretar la Política Exterior Española y las Relaciones Internacionales 2004: Migraciones en Sudáfrica”. Anuario Internacional CIDOB 2004. Pp. 460.

[8] Forced Migration Studies Programme. (2010) “Population Movements in and to South Africa”, [en línea], disponible en: http://www.migration.org.za/sites/default/files/reports/2010/FMSP_Fact_Sheet_Migration_in_SA_June_2010_doc.pdf. University of the Witwatersrand.

[9] Centro de Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona – CIDOB. (2005) “Claves para interpretar la Política Exterior Española y las Relaciones Internacionales 2004: Migraciones en Sudáfrica”. Anuario Internacional CIDOB 2004. Pp. 460.

[10] Crush, J. (2008) “South Africa: Policy in the Face of Xenophobia” [en línea], disponible en: http://www.migrationinformation.org/USfocus/display.cfm?ID=689 

[11] Ibíd.

[12] Crush, J. (2005) “Johannesburg, South Africa: Breaking with Isolation” en Migrants and the City: Bangkok, Berlin, Dakar, Karachi,Jhannesburg, Naples, Sao Paulo, Tijuana, Vancouver, Vladivostok, Venecia, UN Habitat [en línea], disponible en : http://www.chs.ubc.ca/archives/files/international%20migrants%20and%20the%20city.pdf

[13] The World Bank. (2011) “Contemporary Migration to South Africa”, [En línea] disponible en: http://elibrary.worldbank.org/content/book/9780821387672

Posted in: Sudáfrica